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我市失信企业联合惩戒制度的构建研究
2019-01-18 14:32  来自: 天津市司法局

  天津大学法学院 刘晓纯 张子轩

  有效规制严重失信违法企业,加强对企业事中事后监管,是进一步推动我市社会信用体系建设,促进市场公平竞争,维护市场正常秩序的迫切需要。合理科学的失信企业联合惩戒制度的构建是解决大量商事主体与有限执法资源、潜在社会风险与相对滞后监管手段之间矛盾的有效路径。失信企业联合惩戒制度的构建涉及惩戒对象、惩戒主体、惩戒措施、惩戒实施方式、惩戒解除五项内容。本文将以兄弟省市联合惩戒制度考察为借鉴,对五项内容逐一展开分析和论述。

  一、联合惩戒的对象

  失信企业联合惩戒的对象往往是惩戒发起部门提供和惩戒执行部门反馈,因违反本领域法律法规受到信用约束、行政处罚或刑事判决的当事人(包括企业法人、企业法定代表人、自然人股东、其他相关人员) 。

  依据北京市2016年出台的《北京市失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》 (以下简称《备忘录》 ) ,北京市政府将联合惩戒的对象界定为: 违背市场竞争准则和诚实信用原则,存在侵犯消费者合法权益,制假售假、未履行信息公示义务等违法企业;被工商行政管理部门吊销营业执照、列入经营异常名录和严重违法失信企业名单,并在企业信用信息公示系统上予以公示的企业及其法定代表人(负责人) ;根据相关法律法规规定对企业的严重违法行为负有责任的企业法定代表人和自然人股东、其他相关人员; 本备忘录其他签署部门在履行法定职责过程中记录的,依据法律法规应予以限制或实施市场禁入措施的严重违法失信的企业和个人。依据湖北省2015年出台的《湖北省企业失信行为联合惩戒办法(试行) 》将联合惩戒规制下的失信对象划分为商务、政务、司法三个领域。其中商务领域失信对象是指生产、经营、服务过程中产生的失信行为的企业,多是侵权、违约等民事纠纷中恶意造成对方损失的行为的企业; 政务领域失信对象是指作为行政管理相对人的失信企业,多为谋取不正当利益过程中对抗行政管理部门的企业;司法领域的失信对象是指在诉讼、执行等司法活动或仲裁活动中的失信企业,即是在诉讼、执行阶段对抗司法部门采取的违法违规行为的企业。在此基础上,湖北省按照失信行为的严重程度把企业失信行为分为一般失信行为、较重失信行为和严重失信行为。

  通过以上比较我们发现: 北京市相关规定的特点在于失信对象的认定主体单一和将联合惩戒对象做出了更具有针对性的划分。具体而言,北京市仅仅是由工商行政管理部门依据法律法规对严重违法失信企业和个人予以限制或实施市场禁入措施; 失信惩戒对象还包括其他联合惩戒部门在履行法定职责过程中发现的严重违法的失信企业和对企业严重违法行为负有责任的企业法定代表人、其他相关人员。而湖北省是对纳入全省联合惩戒范围的企业失信行为进行了明确的分类,为发起联合惩戒的部门对失信企业在信用信息的归集和失信人执行名单的确立提供了便利; 也为联合惩戒执行部门采取相对应的具体惩戒措施提供了指引。其经营异常名录、严重违法失信企业名单、行政处罚名单、重大税收违法案件当事人名单的制定以及对名单内各企业信用评估的认定,是其地方立法的特点。

  可见,天津市在失信企业联合惩戒对象认定问题上,应当以对纳入联合惩戒范围失信行为做出明确分类和对失信程度进行划分为基础,并且有针对性地制定失信企业和相关个人惩戒名单。

  二、联合惩戒的主体

  联合惩戒的主体即联合惩戒的发起部门和具体实施惩戒、约束措施的执行部门。上述主体在各自部门和各自领域的惩戒延伸到其他部门而形成共同惩戒和约束,有赖于上述主体之间的信息互动和信息共享。

  (一)以行政部门为主导

  杭州以市发展与改革部门作为社会信用管理的主导部门,它既负责建立、健全全市企业信用联合惩戒机制,同时肩负着引导、协调、监督管理企业信用联合惩戒工作的任务。原因在于市发改委承担规划重大建设项目和生产力布局的责任,其在指导和协调招投标工作中,对于严重失信的招标人和投标企业的立项审批,既可以领导相关部门对严重失信主体进行惩戒,以保障公共资源交易和社会公共利益的安全; 又能够作为联合惩戒执行部门之一,冻结项目,并将严重失信主体的信用信息归集到市企业信用管理系统。发改委审批的项目和资金范围涵盖全市经济的各个方面,结合它所承担的社会信用管理职能,在失信联合惩戒的工作中,不仅能起到“领头羊”的牵引作用,还能够以“牧羊犬”的身份监督联合惩戒工作的开展。

  北京市政府确立的是以工商行政管理部门为主导。依据《备忘录》 ,市场监管委作为惩戒执行部门可对联合惩戒范围内的所有当事人采取市场准入和任职资格的限制,规定由市场监管委向相关部门提供企业登记、监管、行政处罚信息,为相关部门准入审批和行业监管提供参考依据。原因在于,市场监管委掌握着市场主体登记注册、行政许可和行政处罚基本信息。其他部门与市场监管委在企业信用信息共享过程中便于实现良性的合作协同关系。下面本文将对上述两种具体做法进行分析:

  1.归集信息的差异。发改委在政府采购、政府投资项目建设招投标以及公共资源交易领域内的各类项目都具有监督和审批权力,它既需要各个相关领域的监管部门提供必要的企业信用信息,同时也能够在项目审批的过程中及时发现企业的信用瑕疵和信用漏洞向相关联合惩戒部门推送实时、具体的信用信息。市场监管委是限制企业的市场准入和企业法定责任人任职资格以及规范企业的市场退出的行政部门,是对失信企业联合惩戒的关键一环,需要归集各个领域不同行业的失信企业的具体信息,所以它作为联合惩戒机制下的主导单位能够在信息共享的前提下,定期整合其他监管部门所能提供的具体、实时的失信企业信息。

  2.权限的差异。发改委既是联合惩戒工作中的执行部门,又作为联合惩戒工作的组织部门,同时还是联合惩戒工作的监督部门,统筹联合惩戒过程中的各项措施,以权限集中的方式,有利于保障联合惩戒工作落到实处。而市场监管委既作为联合惩戒工作中向各个执行部门归集企业信用信息的一方,又作为向各个执行部门推送市场主体登记注册信息和行政处罚信息的一方,它和其他部门是以信息共享为纽带推动整个惩戒工作的。

  (二)以司法部门为主导

  北京市西城区人民法院被确定为该区联合惩戒的主导主体。原因在于,法院掌握着较为详尽的失信被执行人的相关信息,也是失信被执行人名单的初步确定单位,可见,法院在惩戒失信被执行人工作中起着引导作用。同时,行政部门在履行惩戒措施时,将工作中出现的新情况及时反馈给人民法院,可以使以法院为主导的动态化、长效化的联合惩戒机制得以有效实施。以司法部门为主导有利于司法部门和行政部门在低协作成本的基础上有序地推进联合惩戒工作。

  (三)我市联合惩戒主体的确定

  我市的失信企业联合惩戒制度的构建必须以惩戒范围的全面准确、惩戒力度的恰如其分以及惩戒方式的长期有效为前提。我们认为: 我市目前以市场监管委为失信企业联合惩戒的主导部门的做法是可取的。从制度健全的角度考虑,应参照北京市市场监管委的做法,增加对失信企业的市场准入和失信企业法定代表人及相关人员的任职进行严格限制,同时赋予其归集其他部门采集的失信企业相关信息、向其他部门共享失信企业工商信息的职能。至于法院主导的模式,我们认为,人民法院的执行队伍和财政状况远不足以与执行工作的实际需要相适应。

  三、联合惩戒的措施

  北京市对企业的违法失信行为,针对性地规定了相应的限制约束措施。例如: 对国有企业监督管理领域内违法失信行为的惩戒措施:

  1.中央企业发生特别重大资产损失,以及连续发生重大资产损失的相关责任人(含调离工作岗位或已离退休的) ,在1 至5 年内或者终身不得被中央企业聘用或者担任企业负责人( 《中央企业资产损失责任追究暂行办法》第三十二条第一款第(三)项、第三十四条、第三十七条) ;

  2.国有企业董事、监事、高级管理人员因造成国有资产重大损失被免职的,自免职之日起5年内不得担任国有企业董事、监事、高级管理人员;造成国有资产特别重大损失,或者因贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序被判处刑罚的,终身不得担任国有企业上述职务( 《企业国有资产法》第七十三条) ;江苏省则采用了失信联合惩戒措施清单。建议我市采用联合惩戒措施清单这一更加直观、清晰的模式,并应对联合惩戒措施做更加具体的规定。

  四、联合惩戒的实施方式

  联合惩戒的实施方式应当是由惩戒发起部门通过失信联合惩戒系统向惩戒实施单位提供惩戒对象名单,惩戒实施单位从失信联合惩戒系统接收惩戒对象名单,二者执行或协助执行联合惩戒的相关规定,并将执行情况记录于失信联合惩戒系统。

  北京市以市场监管委作为联合惩戒的发起部门,通过北京市企业信用信息网内的失信联合惩戒系统向各惩戒执行部门提供经营异常名录、严重违法失信企业名单等惩戒对象名单,再由各惩戒执行部门采取惩戒措施对失信企业进行处罚或惩戒约束。浙江省杭州市发改委作为联合惩戒系统运行的骨干部门,以社会信用管理部门身份管理运行杭州市的企业信用信息共享平台,并作为联合惩戒的发起部门制定严重失信企业名单,同时还是对失信企业采取具体限制措施的执行部门。可以说市发改委在发起、信息传递、执行联合惩戒三个核心环节都扮演着主要角色,这使得它对联合惩戒的各个环节起到有效的监督、管理作用。

  北京市搭建信息共享平台来为工商行政管理部门和各惩戒执行部门提供信息交互的平台,双方可以在惩戒执行的过程中就新情况、新进展互相沟通,弥补彼此之间的信息盲区,便于掌握失信企业的实时动态。不可否认,杭州市的实施方式在公共资源交易等领域有着不可忽视的优越性,并且在实施联合惩戒伊始,强有力的监管、领导对于推进工作而言是一个良性开端; 但发改委同时兼具社会信用管理和宽泛的行政审批权力,鉴于目前信用治理相关法规位阶过低的现实状况,发改委的权责不对称和缺乏有效监管,使当前杭州市以发改委为主导的联合惩戒方式仍不够完善。可见,北京市的做法对于我市建立健全惩戒方式具有更大的借鉴价值。

  五、联合惩戒的解除

  对企业失信行为的惩戒,不是将失信者“一棒子打死” ,而是要在失信者付出惨痛代价之后给予其改过的机会。联合惩戒制度的推行既是要对违法失信企业开展多领域、全方位的限制、处罚,防范潜在的社会风险,又是震慑、引导潜在的失信者,将失信的动机消灭在萌芽状态。

  联合惩戒的解除是指惩戒发起部门对惩戒对象名单实时更新,进行动态化管理,对主动纠错、主动整改的惩戒对象,由惩戒发起部门通过失信联合惩戒系统将其从惩戒对象名单中删除。从目前各地资料的搜集和分析来看,辽宁省沈阳市对失信企业的惩戒解除条件和惩戒解除程序做出了最为详细规定: 1.企业主动纠正严重失信行为,有下列情形之一的,可以从严重失信企业名单中解除: 企业已履行义务,修复不良信用记录的; 企业对失信行为作出实质性改正,信用意识明显增强,失信风险显著降低的; 具有其他应当解除因素的情形。2.企业从严重失信名单上解除的相关程序: 企业提出书面申请,经原信息提供单位审核,市发改委核准后予以解除;原信息提供单位提出书面申请,市发改委审核后予以解除; 出现其他可以从严重失信名单上解除因素的,市发改委应当依据相关规定予以解除。3.企业信用修复结果发布生效后,行政机关和有关组织不再对该企业采取惩戒措施。

  可见,我市失信企业联合惩戒的解除制度应当主要参考沈阳市的规定,在坚持市场监管委为主导机关的前提下,对惩戒解除的条件和程序应做进一步优化,以使企业信用恢复制度更加完备。

 
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