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浅议医疗纠纷人民调解工作的规范化建设
2018-12-25 17:45  来自: 天津市司法局

  天津市医疗纠纷人民调解委员会 宋迎

  加强规范化建设是新时代对医疗纠纷调解工作提出的新要求,是全面依法治国战略对医疗纠纷调解工作提出的迫切要求,是医疗纠纷调解工作实现创新发展的内在要求,本文从医疗纠纷人民调解规范化建设的基本内涵、加强医疗纠纷人民调解规范化建设的重要意义、加强医疗纠纷人民调解规范化建设的创新实践三个方面论述了加强医疗纠纷人民调解规范化建设的相关问题。

  一、医疗纠纷人民调解规范化建设的基本内涵

  医疗纠纷人民调解规范化建设可以从外部保障、内部建设两个方面来考虑:

  (一)外部保障——法律、政策、机制保障建设

  1.法律保障基本健全。从法律法规层面讲《人民调解法》《侵权责任法》以及一大批涉及医疗卫生的专门法律、法规已基本健全。国务院第13次常务会议通过的《医疗纠纷预防与处理条例》已于2018年7月31日公布,10月1日起施行。在此之前,省一级的地方法规《医疗纠纷预防与处理条例》(江西、江苏)、《医疗纠纷处置条例》(天津);省一级的政府规章《医患纠纷预防与调解办法》(上海)、《医疗纠纷处置办法》(重庆)、《医疗纠纷预防与处理办法》(广东、湖北、四川、浙江、山西、福建);地市一级政府规章《医疗纠纷预防与处置条例》(宁波市)、《医疗纠纷预防与处置办法》(珠海、成都、沈阳、苏州、洛阳)也都已基本健全。2.政策保障基本到位。关于医疗纠纷人民调解规范化建设的文件已很健全。多年来,司法部大力加强对医疗纠纷人民调解工作的指导,出台了一系列加强医疗纠纷人民调解工作的规范性文件,如2010年1月,司法部、卫生部、保监局下达的《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》;2016年1月5日司法部中央综治办最高人民法院民政部下达《关于推进行业性专业性人民调解工作的指导意见》。特别是2018年4月,中央深改委审议通过的六部门联合下达的《关于加强人民调解员队伍建设的意见》,是迄今为止关于人民调解员队伍建设的来自顶层设计的最高政策性规范性文件。《意见》下发后,各省市也相继出台了相关的实施意见。如中共天津市政法委、天津市高院、司法局、民政局、财政局、人力社保局2018年7月下达了《关于加强我市人民调解工作和人民调解员队伍建设的实施意见》(〔2018〕26号)。

  3.机制保障尚需健全。主要是组织建设和经费保障机制建设。从组织建设方面来看,目前已经基本到位,截至2018年9月,全国医疗纠纷人民调解组织已达6400余个,基本实现县级区域全覆盖,基本满足了医疗纠纷调解工作的需求。而经费保障机制建设则亟需极大加强。目前的医疗纠纷调解组织的经费保障机制主要有这样几种类型---政府购买服务(北京、上海、天津、江西、江苏);保险公司或保险经纪(中介)公司经营(山西、山东、宁夏、广东、河北省的一些地区);会员制(福建、河南、齐齐哈尔的部分地区)。这几种保障机制各有利弊,但从确保医调委独立第三方的中立调解地位的角度来讲,政府购买法律服务应该是最具优势的。

  (二)内部建设——制度、机制体系、专业化调解队伍建设

  1.制度建设。按照《关于推进行业性专业性人民调解工作的指导意见》的要求:专业性人民调解委员会的制度建设主要包括以下几个方面:①建立健全纠纷受理、调解、履行、回访等工作制度,使调解工作各个环节都有章可循;②建立健全矛盾纠纷分析研判制度,定期对矛盾纠纷进行分析研判,把握趋势、掌握规律;③建立健全信息反馈制度,根据矛盾纠纷调解情况,分析行业、专业领域矛盾纠纷发生原因,提出对策建议,并及时向有关行业主管部门和单位反馈。

  其中第一点是我们各医疗纠纷调解组织制度规范化建设的重点,就是从调解程序、调解规范、调解纪律方面要有一套完整的严格的规范的规章制度,使调解工作各个环节都有章可循。

  2.机制建设。主要包括与人民法院建立诉调对接机制;与公安机关建立警调联动防止矛盾激化机制;与保险机构建立调解与理赔工作沟通协调机制,与医疗机构和卫健主管部门建立调防结合、预防为主机制等等。

  3.队伍建设。主要是指建设一支医疗纠纷调解工作所必需的具有医学、法学、社会学、心理学专业素养,能够胜任医疗纠纷调解工作的高素质、专业化团队。包括调解员聘用、学习、培训、考评、奖惩各项管理制度建设及思想政治建设、纪律作风建设制度等。

  二、加强医疗纠纷人民调解规范化建设的重要意义

  (一)加强规范化建设是新时代对医疗纠纷调解工作提出的新要求

  习近平总书记在党的十九大报告中指出,“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这一重大判断,为新时代的医疗纠纷人民调解工作指明了新的发展方向,提出了新的工作要求。

  新时代社会矛盾纠纷的变化和特点主要体现在矛盾纠纷主体的多元化、矛盾纠纷类型的多样化和调解纠纷矛盾的难度加大等方面。在人民群众法治观念、权利意识不断增强,医疗健康服务资源与人民群众医疗健康需求不适应的矛盾越来越突出的新形势下,医疗纠纷调解也面临着调解难度日益加大的新情况。我们只有适应新形势、新变化、新任务,准确把握新时代医疗纠纷的规律和特点,不断发展创新,加强医疗纠纷人民调解工作的规范化建设,创新方式方法,才能让人民群众得到更快捷、更优质的医疗纠纷调解服务。

  (二)加强规范化建设,是全面依法治国战略对医疗纠纷调解工作提出的迫切要求

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视全面依法治国,把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局,作出关于全面推进依法治国的决定,以前所未有的力度推进全面依法治国进程。人民调解工作作为全面依法治国战略布局的重要组成部分,在全面推进依法治国战略实施,推进社会治理法治化进程中担负着重要使命。医疗纠纷人民调解必须以维护社会和谐稳定,促进和谐医患关系构建为己任,坚持依法调解,依法维护医患双方的合法权益,做好法治宣传教育工作,加强预防纠纷机制建设,致力减少医疗纠纷的发生,充分发挥好人民调解在社会治理体系中的“第一道防线”作用,才能在平安医院、平安中国建设中做出积极贡献。

  (三)加强规范化建设是医疗纠纷调解工作实现创新发展的内在要求

  人民调解是在继承和发扬我国民间调解优良传统基础上发展起来的一项具有中国特色的法律制度,在我国矛盾纠纷多元化解机制中发挥了基础性作用,为维护人民群众合法权益、维护社会和谐稳定、服务经济社会发展作出了积极贡献。医疗纠纷人民调解是在传统的民间纠纷人民调解的基础上,在医疗纠纷高发,医患矛盾激增的形势下产生的一种专业化人民调解,已经在维护医患双方合法权益、促进和谐医患关系构建、推进平安医院建设,促进社会和谐稳定方面发挥了显著作用。

  今年4月27日司法部新闻发布会上,司法部负责同志指出:全国近6成的医疗纠纷都是通过人民调解方式化解的,人民调解已经成为化解医疗纠纷的主渠道。以天津为例,截至2018年10月底,共受理纠纷5103件,调解完结4882件,调解成功4187件,调解成功率为85.76%。在天津市2016年、2017年两年的处置的医疗纠纷中,除医疗机构院内协商解决的以外,人民调解和诉讼解决的占比分别为58.9%、22.2%;65.9%:23.9%。

  但是,随着人民群众和医疗机构依法维权意识的不断增强,医疗纠纷调解工作难度也在不断加大,作为已经成立近10年的天津医调委,从调解理念、调解方式方法到调解工作制度机制、人员素质已经出现不适应新形势下的医疗纠纷调解工作的情况。正如司法部负责同志指出的那样,行业、专业领域人民群众化解矛盾纠纷的需求已经跑到前面,新类型调解面临的压力巨大,管理者、组织者、调解员理念和知识亟待充实、更新。行业调解和专业调解是未来调解的方向,加强医疗纠纷人民调解规范化建设是医疗纠纷调解工作适应新时代矛盾转化特点,实现自身发展的内在要求,也是实现医疗纠纷调解工作创新发展的迫切要求。

  三、加强医疗纠纷人民调解规范化建设的创新实践

  天津市医调委成立近10年来,始终坚持依法调解理念指导下的创新实践,以依法调解理念规范制度机制建设,以依法调解理念引领队伍建设。从2018年起,从制度机制规范化建设入手,天津市医调委启动新一轮的医疗纠纷人民调解的创新实践。

  (一)提出医疗纠纷调解工作新理念

  1.2018年初,提出了医疗纠纷调解工作的全新理念,要求全体工作人员提高政治站位,强化工作的自觉性、主动性,充分发挥人民调解在医疗纠纷处置工作中的基础性、主渠道作用,全力实现医疗纠纷调解工作全覆盖,做到哪里有医疗纠纷,哪里就有人民调解工作,全面实现纠纷调解有求必应,应调尽调,不留死角,案结事了,让每一起纠纷调解都彰显出社会的公平与正义,不断增强人民群众的幸福感、获得感。

  2.加大人民调解工作宣传力度。积极走访市卫计委、各医疗机构、相关人民法院,宣传医疗纠纷调解工作的新理念、新举措,全力为全市医疗机构的安全稳定保驾护航。

  3.加大与公立医疗机构的沟通协调工作。向参加医责险的医疗机构发放医疗纠纷调解工作征询意见建议表,将反馈意见逐条梳理,认真提出整改措施。建立重大疑难复杂纠纷案件会商制度,请当事医疗机构主要负责人与医调委主任、调解员共同分析纠纷产生的原因、责任,提出解决对策。建立医疗纠纷人民调解建议函制度,将在医疗纠纷调解中发现的问题以医调委建议函的形式反馈给相关医疗机构,促进其整改。

  4.加大为民营医疗机构的服务力度。在《天津市医疗纠纷处置条例》颁布实施之前,市医调委的服务对象主要是全市行政区域内的各级各类公立医院。针对《条例》颁布实施以来受理的民营医疗机构医疗纠纷逐年增多的趋势(2015年13起,2016年37起,同比增长184.6 %;2017年54起,同比增长45.9 %;2018年8月底49起,同比增长53.1 %),市医调委提出,努力为全市民营医疗机构提供优质的医疗纠纷调解服务,依法维护民营医疗机构的合法权益,全力为民营医疗事业的健康发展保驾护航。

  (二)编制《医疗纠纷人民调解工作指导手册》

  以编制《指导手册》为重点,对既有的规章制度进行全面修订完善补充,制定严格的操作规范,使医疗纠纷调解的全过程、各阶段、各个环节都有章可循。

  通过细化首次调解工作环节,加强与医患双方单方沟通环节,强化与保险理赔工作衔接,规范审核评议、专家咨询工作程序,形成完整的调解员个案负责、理赔员协同配合、审核评议机制把关、专家咨询提供专业支持具有天津特色的调解工作链条。

  (三)健全强化医疗纠纷分析研判制度

  1.完善提升管理信息系统。对自行研发的《天津市医调委管理信息系统》进行进一步的完善提升,这个系统除了保障调解工作的有序运行之外,还可以对纠纷相关的各种数据进行科学统计,包括纠纷发生医院的性质、级别、类型;纠纷发生的数量、纠纷发生的科室、纠纷发生的原因(管理角度分为责任心问题、诊疗水平问题、告知沟通问题、规章制度问题、护理问题、辅助检查问题、科室协作问题、医疗文书问题等;技术角度成因:手术治疗、药物治疗、介入治疗、其他)等,成为医疗纠纷调解工作规范运行的系统工具。

  2.健全数据分析制度。坚持对医疗纠纷调解工作的各项数据进行深入的分析研判,形成每年度的调解工作数据分析,为调解工作提供基础依据,为政府提供决策参考依据。2018年初,在《条例》实施三周年之际,形成《﹤天津市医疗纠纷处置条例﹥实施三年来医疗纠纷调解数据分析报告》上报市政府及市医疗纠纷处置联席会议领导小组各成员单位。

  3.健全强化信息反馈制度。2018年起,加大了医疗纠纷成因的分析频率和密度,每季度形成一个医疗纠纷调解数据分析,向卫健委报送,同时对调解中发现的突出问题以医调委建议函的形式反馈到有关医疗机构。包括《重点医疗纠纷调解案件情况分析报告》《天津市医调委工作简报》《医疗纠纷调解典型案例》等。医调委报送的报告、简报和典型案例成为卫计委部署预防纠纷工作的重要依据和每季度举行的纠纷病例精准质量分析会的主要案源,也成为医调委准确把握医疗纠纷的动向、态势,有针对性地做好调解工作的重要依据。

  4.坚持典型案例选编、报送制度。医调委多年坚持《案例选编》向各医疗机构发放。这些典型案例既有深入的责任分析意见又有医学专家的点评意见,对预防医疗纠纷发生和宣传医疗纠纷人民调解工作起到了很好的作用。截至2018年10月底,在司法部法律服务案例库中,天津市医调委报送入选的案例名列全国首位。

  (四)加强医疗纠纷诉前化解、诉调对接机制建设

  加强与人民法院的沟通协调,主动争取人民法院对人民调解工作的指导。充分发挥人民调解化解医疗纠纷的主渠道作用和司法调解在大调解体系中的“引擎”作用,与和平区人民法院签署了《关于加强医疗纠纷诉前化解、诉调对接机制建设的意见》,和平区人民法院在医调委建立了司法确认工作站,给医患双方当事人提供快捷、便利的法律咨询、诉前调解、现场司法确认和线上司法确认服务等法律服务。调解工作人员向医患双方积极宣传司法确认的意义、性质和效力,引导医患双方对达成的调解协议申请司法确认。司法确认工作站建立以来,司法确认工作取得显著成效,截至2018年10月,调解协议通过司法确认的占比72.32%。

  (五)加强调解员队伍专业化职业化建设

  1.做好新一轮的咨询专家聘任工作。2018年,市医调委专家咨询委员会新聘任医学专家咨询委员近千人,咨询科目增加到50个,咨询专家、咨询科目分别比上一期增加446 %、21 %。

  2.做好医疗纠纷特聘人民调解员工作。从市级三甲医院退休专家中遴选6名具有正高级职称和丰富临床经验的专家作为医调委特聘人民调解员。特聘调解员将参与重大疑难复杂纠纷案件的调解、调解员个案指导、纠纷案件审核评议;调解员专业培训;调解案卷的审核;案例编写的专家点评工作。

  3.强化业务培训,开展了聘请医学专家进行业务讲座、传达市卫计委医疗纠纷典型案例精准质量分析会专家点评意见、互相观摩调解工作实录、互相查阅调解工作文书、具有五年以上助理调解工作经历的助理调解员实习主持调解工作等一系列活动,这些举措有力地推进了调解员队伍业务素质和专业化水平的提高。

  加强医疗纠纷人民调解规范化建设是医疗纠纷人民调解组织实现创新发展,完成历史使命,发挥好第一道防线作用的必由之路。国务院第13次常务会议通过的《医疗纠纷预防与处理条例》已于今年10月1日开始施行,《条例》的施行必将对医疗纠纷调解工作规范化建设起到极大的推动促进作用。我们将持之以恒地在规范化建设之路上砥砺前行,不断为高素质专业化调解组织建设提供我们的实践经验。

 
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