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关于政府推进型法治建设的思考
2018-08-03 16:54  来自: 天津市司法局

  天津市监狱管理局马迎新

  全面依法治国是实现国家治理能力现代化,建设现代化法治国家的本质要求和重要保障。党的十九大报告把坚持全面依法治国作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。坚持全面依法治国基本方略的提出意味着党和国家将全面依法治国作为国家治理领域的战略目标,意味着国家治理和社会治理的全面法治化。在当前依法治国进程中,政府推进型法治建设具有不可替代的重要作用。

  一、政府推进型法治道路的选择与优化

  政府推进型法治道路是指国家的法治化主要动力是政府,法治目标是政府设计的,法治目标实现主要借助和利用政府所掌握的政治资源来完成,法治化的运动是自上而下的。与之相对应的是自然演进型法治道路,是指国家的法治化主要是在市民社会中,随着商品经济的发展和公众法治意识的积累,在内部资源基础上逐渐演变而成的,法治化运动是自下而上的。

  (一)走政府推进型法治道路的必然性

  目前,中国正在进行着一场以政府推动为主导力量的社会法治化运动,这是历史的必然选择。

  1.中国面临内外双重压力。当前,中国既面临西方发达国家经济现代化的强烈影响和巨大压力,又面临实现经济现代化时间上的压力。面对外部强大压力,要求我们必须和时间赛跑,加快推进法治建设,建立社会经济政治新秩序,实现富国强民之路。时间的紧迫性也决定中国的法治建设必须走以政府为主导的法治化道路。

  2.中国传统法治资源贫乏。中国数千年来一直处于君主专制统治之下,自给自足的小农经济发展极度缓慢,加之“以农本文化为核心、以宗法制为主导”的家族式国家管理模式绵延持久,使中国失去了法治得以建立和发展的政治、经济、文化以及社会基础。在中国尚不具备走社会自然演进型法治道路的土壤。

  3.中国现实政治资源强大。政府的权力是中国最大的政治资源。作为行政权力享有者的政府,拥有庞大的组织系统和强大的控制力,能够实现政治资源的有效整合和对法治化进程的绝对领导与控制,确保政府推进型法治建设的稳步发展。

  (二)走政府推进型法治道路的法治初级阶段

  学界普遍认为,法治建设道路有三种模式:一是社会自然演进型法治道路;二是政府推进型法治道路;三是自然演进与政府推进的混合型法治道路。中国走的是政府推进型的法治道路,其实,对于法治建设的路径,应以全面的、动态的、发展的视角去考量。西方发达国家的法治传统或相当一部分法律制度是在社会生活中自然发生、演化形成的,并在法治形成的过程中得到国家认可、整合,并作为成文法典予以颁布,成为国家法。可见,西方发达国家的法治道路,是以社会自然演进为发端,以政府和市民社会共同发力为发展中期,以政府职能与社会自治功能有机结合与协调发展为最高阶段,从而形成社会管理的法治化。而我国正在进行的是基于中国特有国情下的法治建设道路的发端,处于法治建设的初级阶段。当中国的法治按照政府预设的市场经济趋于完善、民主政治取得进展、市民社会基本形成的蓝图逐步实现之时,我国才能进入由政府和市民社会共同主导的中期阶段,进而走向由市民社会为主导,政府在有限范围内行使其调控、服务职能的最高阶段。

  二、政府推进型法治建设的问题分析

  法治的实现需要以市场经济作为经济基础,以民主政治作为政治基础,以社会自治作为社会基础,以理性文化作为文化基础。对照以上基本条件,我国目前的政府推进型法治尚存在以下问题和矛盾。

  (一)走政府推进型法治道路存在的问题

  1.在立法方面。由于时间紧、任务重,加上缺乏可以借鉴的成功经验,适合社会主义市场经济体制的法律体系尚待完善,对民间制度创新没有给予足够的引导、培育、扶植,同时缺乏法治价值所要求的民主平等精神和法治统一精神。

  2.在行政、执法、司法方面。政府权力较少受到制约,违法行政、执法犯法、司法不公、司法腐败现象仍然存在,法律监督机制乏力造成违法腐败现象的滋生蔓延。不仅降低政府推行法治建设的公信力,也掩盖民间法治进程发展缓慢的真实情况,影响政府法治建设决策的准确性。

  3.在守法方面。全民的法律意识尚待培养,普法工作在公民尊法、学法、用法、守法的能力提升速度较为缓慢。部分领域特权依然存在,执法、司法环节缺陷未能有效弥补,法律权威弱、违法成本低,这也是难以在短期内实现全民守法的重要因素。

  (二)走政府推进型法治道路存在的矛盾

  1.政府扩权与限权之间的矛盾。法治社会的目标是要有效地控制、制约并逐步合理地缩小政府的权力,而现实中,政府作为推进型法治道路的主导者,需不断扩大和保持政府的权力。

  2.政府主体与市民主体之间的矛盾。我国尚处于民主法治化的起步阶段,人民的法治意识尚未培养成熟,处于被教育、被管理、被领导的法治客体地位。而政府却处于法治建设的主体地位。

  3.政府政绩目标与社会生活客观需要的矛盾。在推进法治进程中,地方政府有着自身独立的目标,会根据自身利益制定、理解和贯彻新的制度规则,甚至演化为新的法律工具化现象。由于政府过多地干预社会经济事务,相当程度上偏离了法治目标。

  4.法治“硬件”与“软件”不平衡的矛盾。近些年来,我国制定出台多项法律法规。对我国法治建设起到至关重要的作用。然而在法律的质量、法律知识的普及、公民守法意识的培养以及对法律的自觉认同和尊重方面仍需进一步加强,法律价值、法律精神才可以在群众中得以广泛接受与传播。

  三、政府推进型法治道路的探索与实践

  习近平同志指出:实践是法律的基础,法律要随着实践发展而发展。这就为探索与实践政府推进型法治建设指明了方向。

  (一)依法治国方略的政府推进型法治建设

  依法治国是社会主义法治的核心内容。它以人民民主为政治基础,以法制完备为重要标志,以树立宪法法律权威为必然要求,以权力制约为关键环节。当前,我国政府推进型法治建设正是对依法治国丰富内涵最好的诠释。

  1.建立党领导下的民主政治是政府推进型法治建设的内在要求。民主政治是法治的政治基础,法治的重要标志之一就是凝结着人民公意的宪法和法律高于任何个人、群体、政党的意志,有至上的效力和最高的权威。然而,由于政治主体的不同,也必然表现为政治期望和政治目标的冲突。其实,坚持党的领导和推进民主政治本质上是一致的。中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务,是代表最广大人们根本利益的政党;而我国《宪法》作为根本大法,同样体现全国人民最高利益和共同愿望,是党领导广大人民创制的,而同时又赋予了我们党合法的执政地位。

  2.确立人民的法治主体地位是政府推进型法治建设的根本。目前,虽然人民法治主体地位还不明显,是通过客体化途径表现出来的,但这是暂时的、阶段性的。依法治国的根本目的是保证人民充分行使当家作主的权利,维护人民当家作主的地位。因此,在保证政府依法行使必要权力的同时,防止权力的滥用、设定和约束政府权力已成为必然。习近平同志多次强调,“要把权力关进制度的笼子”。为此,管理国家各项事务的权利必将真正交付至人民手中。

  3.形成科学立法、公正司法、全民守法机制是政府推进型法治建设的关键。《立法法》从规范立法活动、完善立法体制、提高立法质量的角度保证立法的科学性。司法体制改革与社会体制改革的内容包括保证公正司法、提高司法公信力,增强全民法治观念、推进法治社会建设,加强法治工作队伍建设等三个方面,这都是我国法治进程中具有划时代意义的重大举措。

  (二)以德治国方略的政府推进型法治建设

  以德治国是社会主义民主法治建设得以实施、政治文明得以实现的思想保障,也是人民综合素质得以提高的重要手段。美国法学家富勒提出了“愿望的道德”与“义务的道德”概念。愿望的道德是以人类所能达到的最高境界为出发点的道德,是绝大多数人难以达到的;而义务的道德则是从最低点出发,确立使有序社会成为可能或者使有序社会可以达到其特定目标的那些基本规则,是绝大多数人可以做到的。以德治国主要是运用我国优秀传统文化对道德的浸染以及通过道德法律化与法律道德化等途径实现依法治国目标。

  1.挖掘我国传统“德治”文化的合理内核,并赋予时代特色,弘扬中华民族优秀文化,以“愿望的道德”感召人。我国是一个崇尚道德的国度,中国的传统道德中不乏人类文明智慧的成果,当然也存在着糟粕。要在推进法治建设的进程中扬弃传统文化,撷取中华民族优秀传统文化之精粹,弘扬中华民族朴素的道德观,培养高尚的道德情操。当前践行的以德治国,正是基于对道德实质的深刻剖析,以史为鉴,以政府为主导,以科学理论为指导,以为人民服务为核心,以集体主义为原则,以爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义为基本要求、以职业道德、社会道德、家庭美德建设为落脚点,积极建立适应社会主义市场经济发展的社会主义思想道德体系,并使之成为全体人民普遍认同和自觉遵守的道德规范。

  2.以政府为主导,制定相关规范,以“义务的道德”约束力,强化公民道德意识。受市场经济影响,人们的价值观日趋复杂化、多元化,在各种利益面前,很多人丧失道德准则,出现“道德失范”“道德滑坡”乃至“道德沦丧”现象。为加强社会道德建设,推行具有现代法治意义的“德治”,早在2001年中共中央印发《公民道德建设实施纲要》;又于2006年提出“社会主义荣辱观”;2012年党的十八大报告又创造性地提出要培育和践行社会主义核心价值观。这些道德规范必将为促进我国经济社会发展,实现中华民族的伟大复兴奠定坚实的思想道德基础。

  3.利用道德规范的优势,发挥德治对法治的辅助作用,提升全民守法意识。人类社会的发展必然会经历从道德法律化到法律道德化的进程。道德规范作为社会自律的内容,可以转化为法律规范的社会他律的内容,而随着法制的加强和人们法律意识的提高,法律规范中他律机制,也会逐步内化为人们道德自律的机制。政府要充分利用法律与道德的差异性、互融性,实现道德规范和法律规范的有限转化,最大限度地发挥道德的规范性作用。当然,还要注意处理好道德规范的限度。中国古代正是由于泛道德化思想长期大行其道,伦理道德替代了法律,道德规范在很大程度上僭越了应由法律规范的领域。因此,政府要在立法、修法时,应注重适当融入道德的元素。《民法》及《经济法》中的公平、平等、自愿原则,《婚姻法》中关于家庭成员之间赡养、抚养、扶养义务等内容,就是以法的形式将道德的内容予以确定的。利用道德规范弥补法律规范所不能及之领域,执法者守法者由非法律人转化为法律人,也就标志着法治社会的实现。

  总之,政府推进型法治道路是一条有中国特色的法治建设之路。我们党和政府在社会主义法治建设中表现出的信心和决心、胆识与魄力、举措和成绩,无疑是对青睐西方“自然演进”式法治道路的人以强有力的批驳。

 
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