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落实国家工作人员学法用法制度的实践与思考
2018-07-06 09:04  来自: 天津市司法局

  天津市司法局课题组

       党的十九大报告通篇贯穿了全面依法治国的理念和要求,描绘了建设社会主义法治国家的宏伟蓝图。各级领导干部和国家工作人员是全面推进依法治国的关键,直接决定依法执政、依法行政和社会治理的水平,关乎国家形象和社会长治久安。司法部《关于加快推进司法行政改革的意见》(司发﹝2018﹞1号)中明确提出要全面落实国家工作人员学法用法制度,这也是我们在新时代背景下亟待研究和实践的课题。

  一、国家工作人员学法用法制度的理论基础

  党的十八大以来,习近平总书记多次强调,国家工作人员特别是领导干部要做尊法学法守法用法的模范。“尊学守用”是一个有机整体,互有联系、相辅相成,就理论和现实逻辑而言,尊法是根本。如果做不到对法律的尊崇,对法缺乏敬畏之心,那么学法守法用法也就无从谈起。

  (一)尊法是前提和基础。2015年初,习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上指出,“我反复考虑,觉得应该把尊法放在第一位,因为领导干部增强法治意识、提高法治素养,首先要解决好尊法问题。”这一重要论述反映了我们党对法治建设规律认识的深化。尊法主要有两层含义。其一,信法之权威。法律必须被信仰,否则形同虚设。推进全面依法治国,必须尊重和发挥法律在整个社会调整机制和全部社会规范中的主导作用,真正让法律成为维护公平正义的基石。其二,畏法之严厉。心有所畏,行有所止。国家工作人员一定要心中高悬法律的明镜,手中紧握法律的戒尺,保持敬畏之心,常怀戒惧之意,始终在法治的轨道上用权,在法治的框架内履职。

  (二)学法懂法是关键。在现实生活中,有法不依、执法不严甚至徇私枉法等现象屡见不鲜。纠正和解决法治不彰问题,有效提升法治素养是关键。一是学以广才。国家工作人员只有不断适应社会发展和时代进步的需要,不断增强学法的自觉性主动性,养成乐学善学的良好习惯,才能提高履职尽责的能力和水平。二是学以明识。法律条文种类繁多、卷帙浩繁,不可能样样精通,一定要抓住主干学,抓住重点学。尤其要弄明白法律规定什么事能干、什么事不能干,知晓行为做事的尺度。三是学以立德。法治素养是政德之基。各级党政机关要把学法作为涵养政德的重要举措,让法治思维深深根植于灵魂深处,滋养政德中的凛然正气。

  (三)守法用法是目的。知行合一,强调既要知,又要行,“知是行之始,行是知之成”。学法的主要目的就是要将法治素养转变为日常行为习惯和工作方式。一要坚持从实际出发进行依法治国的理论和实践探索,决不照搬、盲从西方做法。对突破法律底线,不遵法、不守法的人和事,做到执法必严、违法必究。二要改变过去“边干边定规则”的思维定势,确立“定好规则再干”的法治思维,实现在法律的框架内谋划发展思路、行使决策权力,真正做到以法治凝聚改革共识、规范行政行为、促进经济社会发展。三要主动积极适应全面依法治国的新形势新要求,强化法治在维护群众权益、调处利益关系中的权威地位,带头营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。

  二、国家工作人员学法用法制度的现实基础

  近年来,我市出台《天津市法制宣传教育条例》,制定《天津市关于完善国家工作人员学法用法制度的意见》,坚持“以考促学”,强化监督考核,着力推进国家工作人员学法用法由“要我学”向“我要学”转变、单一模式学习向多元智能化转变、单纯理论灌输向法治实践转变,国家工作人员依法执政、依法行政和依法办事能力有效提升。(一)坚持制度引领,健全学法用法常态机制。一是主要领导带头学。将法律学习作为党委(党组)中心组理论学习的重要内容,各区各部门党政主要领导发挥示范引领作用,每年主讲一堂法治课,带头宣讲宪法和法律法规,从根本上做到“先学一步、学深一层、学透一点、当好表率”。二是法治培训重点学。各级党校、行政学院、社会主义学院将法律课程纳入教学内容。针对普遍性、苗头性涉法问题,及时组织学习相关法律法规,提升依法办事的思维和能力。三是旁听庭审延伸学。自2015年起,天津市相继组织国家工作人员旁听案件庭审80余次,历次规模多达百人以上,有效达到“旁听一案、教育一片”的社会效果。(二)坚持以考促学,强化学法用法实际效果。一是领导干部任前法律知识考试日臻完善。市区两级人大常委会和各区组织、人事部门相继建立制度,领导干部必经任前考法方能提拔任用。绝大部分区和部分委办局、企事业单位将参考人员范围扩大至科级。二是任中法律知识考试制度日趋完备。自2003年起,我市便定期组织全市领导干部法律知识考试。2014年顺应信息化发展趋势,自主研发集“法律学习、法律知识考试、信息互通、综合管理”于一体的网上学法用法考试系统。2017年系统手机版同步上线运行,并将16个区科级及以下国家工作人员纳入参考范围,累计用户突破20万人次。(三)坚持绩效考核,增强学法用法示范效应。采取全程跟踪、严格考核、分类指导、整体推进等方式,加大督导力度,推动考核结果运用。领导干部学法用法作为普法工作年度考核、中期推动和检查验收的重要内容,从2014年开始,市委将国家工作人员学法用法情况作为法治天津建设的重点工作,纳入各区绩效考评指标体系,开展过程评估和年终考核,真正把“软任务”变成“硬指标”。很多单位在考察任用干部中纳入法治元素,把法治建设成效作为衡量领导班子和领导干部工作实绩的重要内容。

  三、国家工作人员学法用法工作存在的问题

  虽然国家工作人员学法用法工作取得了一定成效,但仍存在一些问题不容忽视,主要表现在:

  (一)个别领导干部法治意识有待提高。一些国家工作人员没有从根本上认识到学法用法的重要性,主动性和积极性不高。一是多忙于业务工作,认为学法加重了工作负担,缺乏学法的热情;二是认为法律知识对于自己的工作帮助甚少,存在“学与不学一个样、学多与学少一个样、学深与学浅一个样”的心态,缺乏学法的动力;三是认为学习法律只是司法工作人员的义务,对法律知识一知半解、浅尝辄止。有的领导干部依法执政依法行政观念存在偏差,习惯人治,不善法治,重个人权威、轻法治权威。

  (二)工作联动机制有待加强。我市出台《天津市关于完善国家工作人员学法用法制度的意见》已近两年。如何将意见落到实处,使全社会各部门各行业及各单位切实承担普法责任,共同推进国家工作人员学法用法是亟待思考的问题。目前,市、区和部委办局在不同层面都存在普法责任意识不强、重视不够、落实不力的问题,工作沟通、信息交流、资源整合、服务对接失之于“少、慢、偏”,从而在一定程度上造成牵头部门协调难、落实部门力度弱、普法效能零散化的窘境。

  (三)考核机制有待进一步完善。党的十八届四中全会和市委十届六次全会提出,要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系,探索建立述职述廉述法考核机制。目前,领导干部学法用法情况已被纳入各区绩效考核指标体系,但尚未纳入对市级政府部门和党群组织的考评范围,领导干部学法用法情况和考试结果尚未真正与干部考核、晋升、任免挂钩,第三方评价机制尚未引入,科学系统的考核评价体系亟待建立健全。

  四、完善国家机关工作人员学法用法的对策建议

  以重点对象法治宣传教育为基础,通过落实普法责任、实施“精准普法”、强化考核监督等途径,力求补齐短板,突破瓶颈,推动国家工作人员学法用法工作持续深入发展。

  (一)全面落实普法责任制

  1.筑牢制度基础。市委办公厅、市政府办公厅印发《天津市关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的实施意见》,对普法工作进行了理念和制度方面的重大创新。要促使社会各方积极履行普法责任,将国家工作人员学法用法列入普法责任清单,按照自身职能任务,制定工作计划,并确保落实。不断完善领导班子集体学法、会前学法、法治讲座和国家工作人员任前考法等制度,推行重大决策法律顾问咨询与合法性审查、重大行为法治审核等制度,促使重大决策遵守法律“红线”和法治“底线”。

  2.强化以案释法。充分发挥以案释法的警示教育、案例指导、社会宣传等作用,建立法官、检察官、行政执法人员等以案释法制度和典型案例常态编辑机制。及时总结典型性、多发性、苗头性案件发生规律,重点做好社会关注度高、与群众利益密切、具有普遍警示教育意义的典型案例确定和发布工作。强化司法办案中的以案释法、行政执法过程中的法律告知和公开义务,回应社会关切,促进和谐稳定。

  3.突出法治实践。注重法治宣传教育与法治实践有机融合,把依法履行职能、严格规范执法、专业法律服务变成向群众普及法律知识、弘扬法治精神、传播法治理念的过程。强化公众服务窗口的法治宣传教育功能,通过常态化、高效率的互动交流、深度解读和专业指导,提高法治宣传教育的针对性和实效性,强化法律在实现社会公平正义中的权威地位,从而把对法治的信仰内化成国家工作人员的自觉行动。

  (二)全面实施“精准”普法

  1.精准研判。适应“互联网+”趋势,注重运用大数据理念,借助我市公共法律服务信息化建设,整合律师、公证、法律援助、人民调解、司法鉴定等业务端口,即时收集、深度分析国家工作人员法治需求的规律和趋势,提高普法供给的质量和效率。同时,建立健全全方位、多层次的评估体系,将自我评估、群众评估和第三方评估相结合,发挥科研院所、城调部门等不同主体的作用,客观评价工作过程和效果,为进一步开展工作提供参考和借鉴。

  2.精准供给。国家工作人员不同的职责任务决定了学法用法需求的差异性,在强化对宪法等基本法律常识普及基础上,推动产品供给与需求有效对接,避免“上下一般粗,左右一个样”。结合国家工作人员职业特点,集中围绕规范程序、明确责任、实施监督等履职相关法律法规进行培训,着力引导国家工作人员切实掌握和明确自己拥有哪些权力、行使权力要履行什么程序、滥用权力要承担什么责任等。同时,推行“点餐式”学法模式,要根据“缺什么补什么”的原则,合理科学安排学法内容,确保国家工作人员学法用法“适销对路”。

  3.精准推进。加强新媒体新技术在学法用法工作中的运用,充分利用12348天津法网、天津市领导干部网上学法用法系统、O2O视频模式和微信、微博、微视频等“微产品”,搭建学法用法网络新平台,扩大学法用法的覆盖面和吸引力。进一步加大体验和互动内容的比重,将传统单向性、灌输式的普法方式转变为双向性、参与式普法,带给受众群体更多的参与感和获得感。

  (三)全面加强考核监督

  1.强化考核结果运用。进一步加强对国家工作人员学法用法工作的督导考核,推动此项工作纳入市级政府部门和党群组织绩效考评指标体系。定期组织人大代表、政协委员对领导干部学法用法情况进行检查评议,将其作为考核评价体系的重要指标。同时,建立领导干部推进法治建设实绩考核制度,对考核结果运用作出规定。将领导干部学法用法考试结果和依法决策、依法管理、依法办事情况记入档案,作为选贤任能的重要指标。

  2.建立健全领导干部述职述廉述法制度。将学法用法情况作为各级领导干部年度述职述廉述法的必需内容。推动组织、人事部门全面落实《关于完善国家工作人员学法用法制度的意见》,出台具体细则和配套文件,明确各项制度实施举措,为落实任务提供有力抓手。

  3.提高录用考核“法律门槛”。在招录各级公务员时,把法治理论和法律常识作为考试的必考内容,提高“法律门槛”,增加法律知识内容比重,加强对国家工作人员在录用、招聘中法律知识的考察测试,从“源头”上强化国家工作人员运用法治思维和法治方式开展工作和服务群众的能力。

  4.强化监督问责。强化法治问责和纠错机制,对以言代法、用权压法、恣意用权的行为进行严厉制裁,倒逼国家工作人员法治思维能力提升,形成权力行使的法律底线意识。推进政务信息公开,实现系统内监督与社会监督相结合,促使国家工作人员学法守法,依法用权。

  课题组组长:

  杨劲松 天津市司法局党委委员、巡视员课题组成员:

  魏建新  天津师范大学法学院副教授

  杜丽萍  天津市司法局法制宣传处处长

  王   璐  天津市司法局法制宣传处副处长

  杨   琦  天津市司法局法制宣传处一级主任科员

  沈荣国 天津市司法局政研室一级主任科员

  刘   泉  天津市司法局政研室三级主任科员

 
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