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新形势下人民调解、行政调解与司法调解衔接机制的反思与构建
2018-06-07 09:36  来自: 天津市司法局

  天津行通律师事务所  王雪莉

  以调解方式解决民间纠纷,在我国具有深厚的文化基础。当前社会矛盾多发且日益复杂,仅依靠国家机关自身的力量,已经无法满足解决社会纠纷的需要。因此,逐步培育社会自我解决纠纷的能力,将依托于基层群众组织的人民调解与政府主导的行政调解、法院主导的司法调解有效衔接起来,是解决当前社会民间纠纷、维护社会稳定的有效途径之一。

  一、天津市人民调解、行政调解与司法调解衔接机制现状

  天津市综治委印发的《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的实施意见》,在推动建立人民调解、行政调解、司法调解衔接机制方面提出了明确要求。从实践情况看,在逐步探索、建立人民调解、行政调解与司法调解衔接机制的过程中,代表性的做法主要有以下四个方面:

  (一)以综治中心为平台的纠纷化解机制

  如河北区在2011年就开始积极探索人民调解、行政调解、司法调解相互衔接的物业管理纠纷调解新模式,充分发挥人民调解在预防、化解物业管理纠纷中的作用,成立由区委政法委牵头,区房管局、区司法局、区法院、区民政局、各街道办事处组成的河北区物业管理纠纷调解委员会。各街道办事处、居委会分别组建街、居人民调解委员会,负责本辖区内物业管理纠纷的受理和调解,形成以基层为主、调解为主、职责明确的物业管理纠纷调解网络。街道、居委会人民调解组织负责牵头落实物业管理联席会议制度,对物业管理纠纷及时进行统计、排查。区房管局、区司法局、区法院、区民政局等部门,根据各自职责,分工负责物业管理纠纷调解工作,形成居委会下属的人民调解委员会、调解小组、楼院门栋上下贯通、左右联动的物业调解组织体系,促进物业服务企业和业主委员会之间的协商与沟通。

  (二)以联席会议为依托的工作协调机制

  如北辰区建立由法院、公安、司法、信访四部门联合一体,综合运用人民调解、行政调解、司法调解三种调解手段的“四位一体、三调联动”化解矛盾纠纷工作机制。通过引导各部门密切配合,共同预防、排查、调处、化解各类矛盾纠纷,有效避免各调解部门“各弹各调、各吹各号”现象,构建起大维稳、大调解工作格局,有效维护社会和谐稳定,实现了“四下降、三提高、两减少”,即“民转刑案件、民事诉讼案件、行政复议案件和信访案件发生率下降,人民调解、民事案件和治安行政案件调解率提高,群体性事件和进京非正常访减少”。

  (三)以司法确认为保障的人民调解权威形成机制

  《人民调解法》有关当事人申请确认而非法定确认的制度设计,体现了鼓励当事人自觉履行调解协议,强调了合意与自愿的价值在调解中的重要性。《民事诉讼法》也规定,法院受理申请后,经审查,符合法律规定的,裁定调解协议有效,一方当事人拒绝履行或者未全部履行的,对方当事人可以向人民法院申请执行;不符合法律规定的,裁定驳回申请,当事人可以通过调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议,也可以向人民法院提起诉讼。人民调解协议司法确认制度提高了人民调解的成功率和调解协议的自动履行率,使人民调解组织的社会公信力不断增强。

  (四)诉前纠纷共同化解机制

  天津市司法局先后与市公安局、市高级法院、市国土房管局联合下发《关于公安派出所与街乡镇司法所建立联合调解工作室的意见》等指导性文件,还与市公安局、市高级法院、市保监局在全市推动建立交通事故联合调解工作室。以和平区为例,居民小区普遍建立人民调解组织,处理居民之间以及居民与物业公司之间的矛盾。但是,由于人民调解组织的调解协议不具有最终效力,签订调解协议后反悔的当事人也很多。针对这种情况,和平区法院在居民小区设立司法确认服务工作站,由法官邀请区物业办主任、人大代表、社区物管员、民警、法律工作者和业主代表,大家共同对物业纠纷进行诉前调解。和平区构建了法院为中心、以社区等组织为终端的诉前纠纷共同化解机制。

  二、三大调解联动机制存在的问题和困难

  人民调解、行政调解与司法调解的衔接在不断的探索实践中逐步得到加强。但目前调解衔接机制的运作尚处于局部性、区域性的探索和尝试,其所蕴含的能量和作用尚未有效发挥。

  (一)地区之间发展不平衡。有的地方虽然重视多元纠纷解决机制的建设,但还停留在“三大调解”各自为战,对人民调解、行政调解和诉讼活动之间如何有效衔接,形成整体合力还缺乏认识和作为;有的地方虽出台一些加强调解衔接机制的制度,但内容过于原则,可操作性不强。例如调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费,由村民委员会或者社区居委会、企事业单位解决,司法行政机关通过争取同级人民政府支持,解决人民调解的指导和表彰经费。但在实际操作中各地人民调解经费严重不足,极少有地区为“三调联动”工作下拨专门经费。

  (二)人民调解组织和人民调解员调处纠纷的能力和水平尚待进一步提高。大多基层调解组织办公条件简陋、经费缺乏,很难满足新时期民间纠纷形式、主体、内容多样性、复杂性的要求,许多地方实际上是靠调解员的奉献精神来开展工作的。而且,人民调解员素质参差不齐,不少调解人员年龄老化、文化程度偏低、法律政策和业务水平欠缺,对社情民意掌握得不够深入,直接影响了调解在人民群众中的威望和公信力,已成为制约人民调解工作有效开展的直接瓶颈。所以,人民调解员不仅要掌握社情民意,懂得并善于做调解工作,还要具备一定的法律知识和政策水平。

  (三)人民调解协议、行政调解协议的效力在诉讼中难以得到完全确认,直接制约调解衔接机制实际效用的发挥。从实践来看,无论是经人民调解还是行政调解达成的协议,从实质上讲,其效力主要看当事人是否自觉履行,取决于当事人的信用。虽然当一方当事人反悔、另一方当事人可以向法院申请支付令,或确认调解协议效力,但由于对不守诚信方当事人缺乏相应的制裁手段,因此在一定程度上影响了人民调解在群众中的认同度和权威。同时,有不少法院在审理涉及人民调解协议的案件时,往往对案件重新进行实体审查,忽视对人民调解成果的合理利用,也一定程度上削弱了人民调解协议的效力。而行政调解协议的效力由于缺乏明确的法律依据,一旦一方当事人反悔,协议对双方当事人而言就变得毫无约束力,行政调解人员为平息纠纷所作出的努力就前功尽弃。

  三、完善调解衔接机制的对策和建议

  针对当前调解衔接机制的现状,非常有必要在遵循纠纷解决规律的基础上,统筹兼顾,整合各方面的力量建立和完善调解衔接的统一机制,使其在更高、更广的层面发挥应有的作用。

  (一)提高站位,努力推动多元纠纷解决机制的完善和良性互动。一是要切实把“三调联动”大调解工作摆在重要位置。党的十九大报告指出,要加强预防和化解社会矛盾机制建设,正确处理人民内部矛盾。有关部门要争取党委和政府的关心和重视,着力解决“三调联动”大调解工作中遇到的困难和问题。二是积极探索各种调解衔接方式。全面贯彻落实《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》,积极探索各种调解衔接方式,推动形成以人民调解为基础、行政调解为补充、诉讼调解为主导、司法审判为保障的多元化纠纷解决机制。三是强化法院与司法行政机关的协调配合,充分发挥法院的司法引领、推动和保障功能,指导和支持人民调解工作,强化司法确认支撑,为人民调解提供业务指导和司法保障。

  (二)建立“三调联动”大调解工作机制。一是联席会议制度。由各级“三调联动”大调解工作领导小组牵头,定期召开成员单位负责人参加的联席会议,通报排查调处工作情况,制定工作计划,协调解决存在问题。二是跟踪回访制度。各地区、各部门对受理的矛盾纠纷以及通过“三调联动”方式联调的矛盾纠纷,均应按法律、政策和规定程序要求受理、分流、移交、调处案件,并在调处完毕一个月内进行跟踪回访,确保调解效果。三是坚持进村入户排查调处制度。“三调联动”大调解领导小组、人民调解组织,要建立矛盾纠纷排查长效机制,组织各成员单位负责人、法官、检察官、司法助理员、法治宣传员、律师公证人员、综治干事,定期进村入户,排查化解矛盾纠纷,切实把矛盾纠纷化解在基层,消除在萌芽阶段。

  (三)建立“三调联动”大调解工作保障机制。一是加强组织领导。强化工作措施,层层制定“三调联动”大调解工作的实施办法。此外,还应积极协调新闻媒体,做好舆论宣传工作,为“三调联动”顺利开展营造良好的氛围。二是加强调解队伍建设。加强各级“三调联动”大调解组织的规范化建设,着力强化各级综治、政府法制、司法行政机关、人民调解组织队伍建设;强化对人民调解员、司法和行政执法人员的业务培训,把调解人员的培训纳入各级教育培训规划,采取分期、分批、集中轮训等多种形式,加大培训力度,提高人民调解员、司法行政执法人员的调解技能和水平,提高调解成功率。同时,加强对各级各类调解人员的廉洁自律教育,确保调解工作公正公平。三是建立考核奖惩制度。把“三调联动”大调解工作纳入社会治安综合治理目标管理,严格目标考核,兑现奖惩。对因组织不力、保障不到位,导致调解工作无法正常开展的,严肃通报批评、督促整改;对因排查调解不力而导致矛盾激化、发生严重影响社会稳定的重大群体性事件的单位和个人,严格实行责任倒查,追究相关人员的责任。

 
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